都市圈规划要强“核”也要优“边”

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    都市圈规划要强“核”也要优“边”

    发布日期:2024-02-08 06:10    点击次数:88

    张锐(中国市场学会理事)

    作为首批一线城市国家级都市圈,广州都市圈和深圳都市圈新近获得了国家发改委的同意批复。相比原始申报材料,最终批复的广州都市圈“2退2进”,即韶关市、云浮市退出,肇庆市的四会市和清远的佛冈县进入,所及面积缩小不少;同样,深圳都市圈剔除了河源都市区、汕尾都市区,纳入了惠州全域和汕尾市的深汕合作区,前后对比之下也见版图有所缩减。

    像广州都市圈与深圳都市圈那样在审批环节出现显著“瘦身”的情况也发生在先前的武汉都市圈、郑州都市圈以及杭州都市圈。最终申报之前,武汉都市圈是“1+8”格局,即以武汉为核心城市,周边所及黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁5个地级市和仙桃、潜江、天门3个省直辖县级市,但终审版本压缩成了“1+3”的武鄂黄黄,即武汉、鄂州、黄冈、黄石。郑州都市圈在报批前先后两度扩容,即由最初的郑州、开封、新乡、焦作、许昌“1+4”格局扩展到了“1+8”格局,后者在原有基础上将洛阳、平顶山、漯河、济源纳入,但最终版的郑州都市圈则大幅压缩至只有郑州市、郑州航空港、开封市和许昌市的“1+1+2”格局。

    作为明确的政策牵引,国家发展改革委曾发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,指出都市圈的空间布局必须“尊重客观规律”“科学有序”,“还要顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势”,并且强调“坚持功能互补”与“专业化分工协作”。按照《指导意见》,都市圈应当是城市间存在密切人员往来和经济联系的地域空间形态,基本范围是1小时通勤圈,对应的生产与生活活动面积在2万多平方公里左右。反观现实,都市圈空间布局之所以出现贪“大”求“广”的现象,主要还是传统的决策思维导向所致。

    目前国家级都市圈均以省会城市作为核心城市来构建,像深圳那样存在极强带动力与辐射力的副省级城市来充当都市圈核心城市的极少,但无论在哪种形式下,都市圈的面积越大,意味着地方政府可以直接支配与调动的资源就更多,最终更容易做大GDP的体量,从而彰显出更可观的政绩,至于都市圈内资源要素流动顺畅度、城市间产业协同共振度以及区域一体化程度,这些目标相对于GDP而言肯定是遥不可及,更无法直观考量,自然就不是都市圈空间布局应该重点考虑的问题。另一方面,目前经国务院批准,国内产生了10个城市群,覆盖国土面积181.6万平方公里,集聚人口近7亿,单个城市群都是一个巨大的空间组织形态,只是由于范围太大,城市群中的城市间关联度其实并不高,发展红利也不能共享与传递,尽管如此,城市群规划还是对都市圈规划产生了重大影响,甚至可以说一些都市圈基本上是城市群的复制,都市圈空间架构思维其实是城市群架构思维的延伸。

    但都市圈不是“势力圈”,更不是简单的城市“拼盘”,盲目“摊大饼”式的做法首先有悖于集约高效原则。创建都市圈的主要目的就是借助核心城市创新策源地与产业集聚地的优势能级,带动周边城市与乡村的发展,而都市圈各城市以及城镇与乡村之间的经济关联强度却又与都市圈空间面积存在正相关,面积过大,超过了核心城市的带动能力,不仅技术创新的外溢难以到位,产业转移也不可能有效触达,而更为重要的是,在核心城市高能级功力传递受阻的情况下,资金、人口、技术等资源要素可能还会进一步流向核心城市,“虹吸效应”导致核心城市的周边区域更显疲弱趋势,城市差别以及城乡落差不仅不会改善,相反会愈演愈烈;不仅如此,由于没有或比预期中较少地受到核心城市功能辐射,“囚徒困境”下周边城市可能会采取零和博弈的竞争方式,以争夺核心城市的资源与产业,这种情况下创建都市圈所强调的区域经济协同化愿景必然遭到撕裂与破坏。

    显然,都市圈区域范围的厘定必须突出实事求是的原则导向,并将其置于国土资源规划的战略高度予以优化管理,根据常住人口规模、产业结构与经济密度等空间聚集要素,叠加设施关联、交通可达、生态连通等关联性因素,在此基础上纳入相对完整的行政单元,初步识别与划定都市圈空间边界,而这些因素的纳入与分析,既要尊重规划师等人为经验因素的判断,更要依赖大数据、物联网等信息技术的支持,使得都市圈的划定既充分考虑圈内的资源禀赋,也全面反映域内的产业基础;既建立在相对明确的物化基础设施状况基础之上,也能获得相对稳定的公共服务支持;既能偏重通勤率、经济联系等社会经济因素,也能有利于对生态环境的协同治理;既强调地理空间的邻近性,也能兼顾行政管理的完整性。与此同时,都市圈也不见得非要一次性到位,资源禀赋约束之下暂时可以“缩圈”,条件成熟后还可以考虑“扩圈”。

    强“核”即核心城市的确定是都市圈规划最为关键的因素,甚至可以说强大的核心城市乃都市圈形成的首要前提。一般而言,核心城市规模越大,各种生产要素聚集程度越高,越有利于形成规模经济、发挥增长极作用,更好提升都市圈内各地之间的协同性、互补性与融合度、共享度,形成统筹联动、扩容增效的发展格局,因此,对于核心城市的甄选与判断,除了充分考虑GDP的存量规模以及产业辐射带动能级外,更要鉴别分析其科技创新的策源动能以及成果转化的增量驱动潜能,这样,核心城市的确定不一定非要放在省会城市身上,也可以从沿海港口城市、区域中心城市中挑选出来,同时当一个核心城市不足以产生强大的辐射带动功能时,可以在区域内确定两个核心城市,实施“双核”驱动,并且任何一个都市圈也不应是封闭循环,而是与毗邻都市圈保持开放合作关系,条件成熟时还可以实现“双圈”耦合联动。

    当然,强“核”的同时也要优“边”,即都市圈范围的识别须考虑核心城市周边是否存在可以支撑区域高效运转的优良条件。核心城市向周边城市转移产业与发挥效用溢出的过程,也是自我结构性优化以及周边城市承接核心城市非核心功能的过程,在这种情况下,如果核心城市的近域腹地缺少足够的人口密度和适宜发展条件,城市之间与城乡之间差异过大,就难以为都市圈发育提供有效支撑。另一方面,核心城市与周边地区需匹配较为良好的协作机制与环境。如前所指,都市圈范围多跨行政区界线,区域内行政主体之间沟通越频繁、包容性越强,且产业彼此融合度与关联性越深入,越有利于都市圈的生成与成熟,否则,即便用“拉郎配”的强制做法硬生生地拼凑出一个都市圈,空域圈子铺得再大,最后看到的可能是残酷的内耗、无休止的恶性竞争以及更多的外部不经济。

    本报专栏文章仅代表作者个人观点。



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